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Construire une défense commune implique d’avoir des intérêts communs à défendre, suffisamment importants pour justifier une mutualisation des moyens militaires. S’interroger sur les conséquences qu’aurait l’hypothétique entrée de l’Ukraine dans l’OTAN sur le partenariat stratégique OTAN - UE revient à poser la question de l’existence de tels intérêts communs entre les deux institutions. S’il existe une divergence, en quoi l’adhésion ukrainienne à l’Alliance Atlantique risquerait-elle de remettre en cause la solidité de la relation OTAN-UE ?

La relation OTAN - UE se relève à peine d’une période particulièrement difficile au cours de laquelle la crise irakienne a largement pesé sur le lien transatlantique en mettant en lumière les fractures existant entre les membres de l’UE et les difficultés pour celle-ci à mettre en place une politique commune. La crise irakienne a aussi généré la méfiance des Etats-Unis vis-à-vis de certains de leurs alliés européens, qui les ont conduits à privilégier le recours à une coalition et à concevoir pour l’Alliance un autre rôle de moindre importance. Cependant, les difficultés rencontrées depuis par les Etats-Unis en Irak et en Afghanistan les ont poussé à réviser l’intérêt que représente pour eux l’OTAN - et donc les Alliés - notamment en terme de contribution de troupes.

Par ailleurs, il semblerait que l’on s’engage dans une nouvelle ère des relations transatlantiques. Depuis son entrée en fonction, le président Sarkozy a multiplié les avances vers l’OTAN, subordonnant à un retour plein et entier de la France dans la structure militaire intégrée, la reconnaissance par l’Alliance - donc par les Etats-Unis - de la nécessité d’une Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD) forte et autonome. Par l’intermédiaire de leur ambassadeur auprès de l’Alliance, Victoria Nuland, les Etats-Unis ont reconnu que l’Europe devait pouvoir « agir de manière indépendante », tout en conservant son autonomie de décision [2]. Un renouveau transatlantique se dessine. Se maintiendrait-il, si une crise majeure devait questionner la solidité de la cohésion des états membres ?

La question est donc de savoir si l’Ukraine peut être à l’origine de cette crise majeure, qui diviserait les états membres de l’UE et briserait l’élan actuel de la construction d’une défense commune accompagnée d’une répartition des rôles, que l’on pourrait espérer équitable, entre l’UE et l’OTAN. Le contexte géopolitique actuel en Europe rend pour le moins légitime cette question.

En effet, depuis l’arrivée de Poutine au Kremlin et les élargissements successifs de l’UE et de l’OTAN aux anciens pays soviétiques, la Russie reste extrêmement hostile à une quelconque remise en cause de son « étranger proche ». A cela vient s’ajouter le contexte immédiat, où les rapports de la Russie avec ses homologues occidentaux se sont particulièrement tendus. Le programme de boucliers anti-missile américain agaçait déjà Moscou. S’y sont ajoutées les prises de position européennes et américaines sur les agissement de la Russie à l’intérieur de ses frontières, critiquant la violation des droits de l’homme en Tchétchénie, ainsi que sur la situation politique de son étranger proche (soutien aux révolutions rose et orange en Géorgie et en Ukraine, critiques du pouvoir biélorusse). Récemment, la Déclaration Unilatérale d’Indépendance du Kosovo et sa reconnaissance par l’UE comme par les Etats-Unis sont apparus comme un affront supplémentaire. Faut-il pour autant y voir les signes avant-coureurs d’une nouvelle Guerre Froide ? Certains discours, outre-atlantique, aiment à brandir un tel épouvantail. Ainsi le candidat républicain John McCain appelle à un regroupement des démocraties occidentales sous la bannière américaine, afin de contrer une Russie qualifiée de revancharde. Si une telle hypothèse prête à sourire, il est néanmoins certain que la Russie de Vladimir Poutine s’est relevée de sa période Eltsine et entend bien mener une politique reflétant le rang d’acteur majeur qu’elle s’octroie sur la scène internationale.

Les rapports qu’entretient l’Ukraine avec la Russie dépassent de très loin le manichéisme que se plait à lire l’observateur occidental. En effet, la complexité de cette relation rend inopérant le clivage est-ouest qu’on a voulu prêter à l’Ukraine au plus fort de la révolution orange. Mais l’attachement russe à l’Ukraine ne relève pas seulement d’un très fort sentiment identitaire. L’Ukraine conserve une dimension très stratégique pour la Russie : Sébastopol est le port d’attache de la flotte russe de la mer Noire. Le basculement complet de l’Ukraine dans le camp occidental pourrait remettre en cause la présence des bases militaires russes. Cette « transaction » ne se fera donc pas sans déclencher les foudres de la Russie, qui n’acceptera pas sans résistance que l’OTAN s’installe sur le pas de sa porte.

De quel côté penche la balance entre les intérêts que représente l’Ukraine et les difficultés que son intégration otanienne pourrait poser ? La Pologne soutient fortement cette candidature : elle y voit notamment la possibilité de constituer un glacis protecteur avec la Russie. Par ailleurs, d’un point de vue strictement militaire, l’UE comme l’OTAN souffrent d’un déficit capacitaire dans le domaine du transport stratégique. Or l’Ukraine dispose de ces moyens militaires qui sont en pénurie côté occidental. De même, l’accroissement des engagements de l’Alliance et son enlisement en Afghanistan l’obligent à demander une contribution en troupes toujours plus importante à des Alliés qui sont de plus en plus réticents à y envoyer leurs forces. Les pays candidats à l’adhésion ou au MAP représentent un vivier intéressant pour l’OTAN : bons élèves, ils sont prêts à donner des gages de bonne volonté en participant aux opérations de l’Alliance. Ce qui explique pourquoi l’Ukraine, dont la sécurité nationale est bien peu concernée par le sort des populations afghanes, a néanmoins envoyé des officiers à l’état-major de l’ISAF.

Mais l’assiduité de l’Ukraine ne se limite pas à l’Afghanistan. Elle participe à presque toutes les opérations de l’OTAN : à l’opération maritime Active Endeavour (Méditerranée) avec un bâtiment, à la KFOR avec 185 hommes, à la NTM-I (mission de formation de l’OTAN pour l’armée irakienne) avec 3 officiers formateurs. Enfin, l’Ukraine s’est proposée pour être une nation contributrice à la Nato Response Force [3]. Cette bonne volonté suffira-t-elle cependant à combler les conséquences d’un mécontentement de la Russie ?

Car mécontentement il y aura. Sans aller jusqu’à avaliser les thèses suggérant le retour d’une Guerre Froide, l’intégration de l’Ukraine engendrerait des réactions particulièrement négatives de la part de la Russie. Ces réactions toucheraient-elles de la même façon l’UE et l’OTAN ? C’est peu probable, car l’OTAN reste une enceinte à prédominance militaire, alors que l’UE entretient des liens politiques et économiques avec la Russie qui dépassent largement la seule dimension militaire et concernent des enjeux de sécurité majeurs, au premier rang desquels la délicate question de la dépendance énergétique de l’UE vis-à-vis de la Russie. Or, Moscou manie particulièrement bien l’arme énergétique, sur laquelle elle assoie sa puissance.

La Russie est donc un partenaire stratégique majeur de l’UE, laquelle, malgré un peuplement trois fois plus important que la Russie et un budget militaire cumulé dix fois supérieur, est en position de faiblesse à l’égard de son voisin oriental, à qui profite l’accroissement de la demande mondiale en hydrocarbures. Or, si l’importance de ce partenariat stratégique est avéré pour l’UE, les douloureux liens entretenus entre la Russie et les nouveaux membres de l’UE - ex-satellites de l’URSS - risquent de compliquer davantage la donne, si le « camp » occidental devait prendre position sur la question de l’ancrage à l’ouest de l’Ukraine. Et l’on ne peut écarter l’hypothèse d’une situation de crise divisant l’UE comme ce fut le cas pour l’Irak.

Hypothétique intégration

La vraie interrogation demeure : quelles sont les chances d’un octroi du MAP (Membership Action Plan - première étape vers l’adhésion) à l’Ukraine lors du sommet de Bucarest ? Certes, l’Alliance a besoin de troupes. Elle a également besoin de capacités stratégiques. L’Ukraine est susceptible de lui fournir les deux. Mais à quel prix ? Celui d’une réforme de défense complète, d’une mise au niveau des standards otaniens et d’une refonte des formats de ses armées, d’une démocratisation entière de ses institutions gouvernementales, d’un investissement budgétaire conséquent dans la Défense à un moment où les ressources du pays risquent d’être mobilisées par d’autres enjeux, pour la plupart socio-économiques.

Même si l’Ukraine accédait au MAP, la transition vers une armée interopérable avec les forces otaniennes pourrait prendre des années voire des décennies. Or, il n’y a aucune automaticité d’une accession au MAP à une adhésion future à l’Alliance. Par ailleurs, l’impulsion politique des précédents élargissements de l’OTAN n’est plus là. L’Ukraine ne représente pas cet Occident kidnappé qu’évoquait Kundera pour parler du sort des pays de l’Europe centrale. Au delà du mécontentement russe, une adhésion de l’Ukraine à l’OTAN relancerait la question de l’élargissement aussi bien de l’OTAN que de l’UE. En toile de fond se dresse l’épineux débat sur les prochaines candidatures à l’UE, et notamment la turque.

Cette question dépasse donc le simple cadre de l’accession d’un pays supplémentaire au MAP ; elle place les deux organisations devant un débat plus profond et plus ancien, auquel aucune réponse n’a jamais été apportée : jusqu’où et pourquoi l’élargissement ? Par conséquent, il semblerait que l’Ukraine a toutes les chances de devenir la Turquie de l’OTAN : elle possède trop d’atouts pour ne pas être considérée par le club, qui lui accordera le MAP, si ce n’est à Bucarest, du moins demain à un prochain sommet. Mais son adhésion, elle, soulève trop de questions pour que soit sérieusement envisagée la concrétisation de belles promesses.