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Les nombreux travaux universitaires et journalistiques consacrés à la démocratie locale dressent un bilan mitigé des diverses expériences étayées par des dispositifs plus ou moins innovants (conseils de quartier, conseils des jeunes et des anciens, forums des citoyens, budgets participatifs, etc.).

Des rapports ministériels à l’initiative des projets de la loi jusqu’à sa mise en pratique dans différentes municipalités, la vocation de la démocratie locale est ambitieuse. Elle a pour but de redorer le blason d’une démocratie représentative jugée déficiente en y injectant une dimension participative. Elle se définit à la fois comme une tentative de renouvellement de la citoyenneté et de construction d’un lien social fragmenté.

En dépit de ces bonnes résolutions, force est de constater que la démocratie locale ne remplit que très modestement ses objectifs. Les décalages entre les discours municipaux et la frilosité des expérimentations engendrent beaucoup de déceptions parmi les participants. Dans les moyennes et grandes villes, les instances participatives, principalement les associations et les conseils de quartiers, ne regroupent qu’une extrême minorité de la population.

Les jeunes, les populations précarisées et des quartiers populaires ne s’intègrent que rarement dans les dispositifs. Au niveau de la participation effective, les élus parlent souvent de « concertation » (l’implication des habitants à la définition, à la réalisation et à l’évaluation d’un projet), tout en se limitant à l’information et à la consultation (l’écoute des doléances et la participation sur des détails du projet). De plus, la participation a été conçue dans le cadre d’une démocratie « de proximité » qui favorise la participation individuelle et segmentée.

La loi de 2002 sur la démocratie de proximité procède d’un glissement sémantique du projet de démocratie participative soumis à l’Assemblée et au Sénat. Les ambitions ont été revues à la baisse pour ne pas porter atteinte au pouvoir des élus locaux et leur laisser toute latitude dans l’aménagement de la démocratie locale.

Si la loi oblige les villes de plus de 80 000 habitants à créer des conseils de quartier, la sélection et le mode de désignation des conseillers varient d’une ville à l’autre. Par exemple, les conseils de quartiers peuvent se composer d’un seul ou plusieurs collèges (habitants, associations, élus), les conseillers peuvent être volontaires (dans la majorité des cas), élus par le conseil (à Rouen, en tant que représentants du conseil dans les commissions inter-quartiers), ou tout bonnement désignés par la municipalité (à Toulouse).

Dans la majorité des cas, les dispositifs mis en place sont doublement segmentés par un découpage administratif de la ville en quartiers et par un fonctionnement pyramidal du processus de participation organisé en paliers successifs (des habitants à la base jusqu’aux élus au sommet, en passant par divers intermédiaires tels que les conseils de quartiers, les élus référents, le service démocratie local).

A la segmentation horizontale s’ajoute une segmentation verticale qui filtre la demande sociale et favorise l’orientation des instances vers l’accumulation de requêtes individuelles. Ce jeu de l’offre et de la demande de participation se voit conforté par un appareillage destiné à encourager l’initiative individuelle : visites de quartier, permanences des élus, courriers internet, etc.

Devant l’injonction paradoxale de participer tout en restant à leur place, les instances de quartier ont du mal à se positionner par rapport aux habitants et aux élus locaux. L’hétérogénéité des participants et des modes de fonctionnement ne facilite guère la visibilité sociale de leur action. De nombreuses questions restent en suspens, notamment celle de la légitimité politique des instances, celle de leur capacité à agir de manière autonome et celle de leur positionnement dans le rapport de force démocratique.

La conciliation entre représentativité et participation induit des tensions inhérentes à la démocratie. D’une part, il s’agit de réfléchir sur l’articulation entre l’intégration des populations dans les dispositifs de démocratisation de la vie politique locale et l’autonomie des instances participatives vis à vis des pouvoirs publics. D’autre part, il reste à approfondir la conjonction des modes d’action transversaux (entre quartiers, entre instances) et ceux qui sont centrés sur la proximité.