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Afin de relancer l’aménagement du territoire national, les promulgations successives de la loi d’Administration Territoriale de la République (1992) et de la loi Chevènement (1999) visent à « renforcer et simplifier » la coopération intercommunale. Dans la continuité du mouvement de décentralisation, elles confèrent aux groupements entre municipalités un pouvoir d’intervention accru sur l’espace public.

Un processus de restructuration touche ainsi la sphère politique locale depuis quelques années. Du fait de l’élargissement des compétences légales et des capacités fiscales des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les modalités et la nature de l’action publique ont considérablement évolué. Quelle reconfiguration politique des espaces ruraux a-t-elle été induite par l’émergence des communautés de communes ? Si les changements qui découlent de la réforme de l’intercommunalité sont divers, l’étude de quatre communautés de communes rurales en Côte-d’Or montre que la technicisation et la hiérarchisation de la gouvernance locale en constituent l’un des plus significatifs.

Ces phénomènes sont tout d’abord visibles au plan institutionnel. Alors que les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) ou unique (SIVU) ont principalement vocation à réaliser des missions ponctuelles, sans nécessairement fédérer les communes autour d’un projet commun, les nouveaux EPCI sont régis par le principe du transfert de compétences par « blocs ». Fiscalement autonomes, dotés de compétences obligatoires et exclusives (i.e. que les communes n’ont plus le droit d’exercer une fois celles-ci transférées), ils sont structurellement aptes à mettre en œuvre un programme de développement à l’échelle d’un territoire élargi [1].

Non seulement les communautés de communes ont rompu avec la tradition de la pleine autonomie des municipalités qui prévaut dans les syndicats intercommunaux (et cantonne ainsi la logique d’aménagement du territoire à l’échelle municipale), mais elles ont notoirement accru les tâches des élus locaux. Dans notre terrain d’étude, ces établissements publics ont abouti à la création de zones d’activité économique, de services à la population (nouvelles technologies d’information et de communication, réseaux d’assistantes maternelles, accueil péri- et extra-scolaire), d’équipements collectifs (ramassage et gestion des ordures ménagères, réseaux d’assainissements), etc.

Pour réaliser ces projets, l’organigramme intercommunal s’est considérablement étoffé à son tour. Si l’assemblée communautaire demeure la seule instance souveraine, elle se contente de se prononcer sur des décisions que ses membres n’ont pas nécessairement contribué à élaborer. Ces dernières sont prises en commissions (spécialisées (intégrant les élus sur la base du volontariat) sur un secteur particulier de l’aménagement du territoire, que dirige un vice-président. L’exécutif porte et coordonne donc l’ensemble des travaux initiés. Enfin, un bureau, fonctionnant comme une instance régulatrice entre la base et le sommet de la hiérarchie intercommunale, évalue si les propositions émises par les commissions sont susceptibles d’être validées par l’assemblée.

Devant le nombre et la complexité des nouveaux dossiers, les élus ne s’approprient que très inégalement les rôles qui leur sont conférés. Nombre d’entre eux se sentent parfois dépassés par une organisation politico-administrative dont ils ne maîtrisent pas - ou peu - les subtilités de fonctionnement : d’une part, elle concentre des difficultés auxquelles ils ne s’étaient que rarement, voire jamais confrontés ; d’autre part, elle mobilise des sommes budgétaires démesurées par rapport aux budgets municipaux.

En outre, l’émergence de nouvelles pratiques, consistant à se prononcer sur des choix d’aménagement dans des communes autres que la leur, contribue à creuser le fossé qui s’instaure entre les principaux protagonistes de l’EPCI et les élus qui restent cantonnés à l’échelle de leur village. Le renforcement de l’intercommunalité a donc été appréhendé de manière très contrastée par les élus locaux : « l’esprit communautaire » promu par la loi a souvent achoppé devant les réticences aux principes de la fiscalité propre et du transfert intégral de compétences municipales.

Ainsi, l’organisation institutionnelle des communautés de communes a doublement renforcé les inégalités de pouvoir (décisionnel ou d’influence) entre les élus, par le déploiement de l’organigramme des EPCI d’une part, et par l’implication différentielle qu’elle permet d’autre part. Ces structures ont fait apparaître un mode trichotomique de division du travail d’élu local.

Tout d’abord, des « managers experts », recrutés selon leur compétence acquise par l’expérience élective et/ou leur trajectoire professionnelle, tiennent les rênes de l’intercommunalité. Véritables « entrepreneurs du développement local [2] », ces élus doivent être capables de projeter et de réguler l’action publique sur le long et le moyen terme, tout en contrôlant l’avancée effective des dossiers qu’ils élaborent à court terme en commission, et que met en œuvre le personnel administratif. Les principaux décisionnaires font donc non seulement office de directeurs (en impulsant des dossiers d’aménagement), mais également de managers : pour garantir la progression des travaux et la légitimité démocratique des orientations définies pour le territoire, ils doivent nécessairement sensibiliser, coordonner et motiver leurs pairs pour obtenir leur coopération et leur soutien.

Ensuite, des « techniciens producteurs » constituent la main-d’œuvre qualifiée de la réalisation des projets locaux de développement. La contribution - active - de ces élus à l’édifice communautaire relève d’une volonté de « se former » à l’action publique locale, et reste souvent liée à un impératif fonctionnel (des travaux à mener dans leur propre commune). Désirant reproduire en communauté de commune l’engagement dont ils font preuve au village (« participer et se donner [3] » ), cette « main d’œuvre bénévole » déchante néanmoins lorsqu’elle constate la monopolisation de la configuration des projets communautaires par l’exécutif, et les stratégies d’opposition politique qui peuvent y avoir lieu.

Enfin, des « spectateurs amateurs » restent globalement en retrait du travail de préparation des projets de la communauté de communes, bien qu’ils constituent la légitimité démocratique de la structure. Ces élus, qui ne participent à aucune commission, ne se rendent en communauté de communes que « pour voir », ou dans le seul but de « représenter leur commune », c’est-à-dire veiller à ce que cette dernière ne soit pas lésée dans ses intérêts par rapport aux autres collectivités du territoire. Cette attitude n’est au demeurant pas propre aux seuls délégués qui ne collaborent à aucun des ateliers spécifiques. Elle prend avant tout sens autour d’une logique purement défensive et d’une approche réservée de la coopération intercommunale renforcée.

Schématiquement, on peut donc distinguer, au sein des nouveaux établissements publics de coopération intercommunale dans les espaces ruraux, un groupe restreint de décideurs, des forces d’exécution et d’opérationnalisation des projets, et une assemblée souveraine qui se contente de se prononcer sur des projets qu’elle n’a pas nécessairement contribué à définir. In fine, l’apparition des communautés de communes, ayant occasionné un décalage entre les modes d’administration de l’espace public villageois et territorial, est à la base d’un clivage croissant entre les rôles électifs locaux. Ce constat, comme celui d’une proximité croissante entre la structuration institutionnelle des communautés de communes, des municipalités urbaines et des collectivités territoriales supracommunales, invite à poser la question d’une urbanisation progressive du système politico-administratif rural.